信托参与涉众性社会资金管理研究（二）

涉众性社会资金类型与管理现状

涉众性社会资金与人们的生活息息相关，类型十分丰富，覆盖经济社会生活面广，这在一定程度上加大了监管的难度，在目前分类管理的制度环境下，涉众性社会资金管理存在着一些问题。

（一）涉众性社会资金的含义与主要类型

1.涉众性社会资金的含义

目前，涉众性社会资金尚无明确的定义，通常是指为促进交易或实现特定目的，向不特定多数人收取，并以该资金作为担保财产或进行非投资性运营活动的资金等的统称。所谓“涉众”，可以理解为涉及社会公众的权益。

2.涉众性社会资金的主要类型

涉众性社会资金类型包括预付款及押金、物业相关资金、其他涉众性资金，形式多样、覆盖面广，关系社会民生各个领域。

第一类预付款及押金中，预付款主要是指酒店、美容美发、餐饮娱乐、健身等行业中充值会员卡、消费券等交易中所涉及的资金；押金及保证金则是租车、租房、长租公寓、连锁加盟、二手房买卖等交易中涉及的资金。

第二类物业相关资金包括，社区居民向物业公司缴纳的物业费、车位管理费、停车费等费用的保管，住宅专项维修资金等。

第三类其他涉众性社会资金，例如，社会保障及公益慈善基金管理包括：社保基金、企业年金、职业年金受托管理、公益资金、慈善资金管理等；住房相关资金管理包括：商品房预售资金存管、购房契税款代缴中的保管等；各类补贴及赔偿款管理，如生态赔偿金管理等；工程资金结算包括工程建设中发包、转包涉及的资金支付、农民工工资支付、劳务派遣用工工资发放等情形。

以上仅仅是对已经出现的部分涉众性社会资金的列举，未来随着社会经济的发展，可能持续丰富。可以看出，涉众性资金类型多样，涉及人民经济生活的方方面面，因此涉众性社会资金管理与人民群众的合法权益保护、保障合法资金安全息息相关。

（二）涉众性社会资金的基本特征

1.涉众性资金类型丰富、适用场景多

通过上文梳理的涉众性社会资金类型可以看出，涉众性社会资金管理存在于多种场景中，包括预付款及押金管理、物业相关资金管理、社会保障与公益慈善资金管理，以及其他资金的存管等。并且，随着互联网平台等新兴业态的兴起，商业模式创新与演变，涉众性社会资金涉及的场景愈加丰富。

2.涉及社会公众数量众多、规模较大

涉众性社会资金存在于社会、经济生活的各个领域，涵盖传统贸易、电子商务、共享经济、酒店餐饮、健身娱乐、美容美发等各种行业，面向社会不特定群体（包括个人与单位），涉及社会公众数量大、人口类型庞杂。在共享经济模式下，通过网上付费，网上支付系统解决了资金交付事务。使得资产共享比以往更加便宜、更加便捷，因此使分散的交易具备了形成更大规模的可能性。正是由于公众数量多，即便是单笔金额很小，涉众性资金在社会中的总体规模较大。

3.涉及人员、行业、地域具有分散性

涉众性社会资金呈现分散性的特点。首先是涉及人员具有分散性，呈现性别、年龄、学历等不同的人口特征。其次是行业分散性，如前文所述，涉众性社会资金类型丰富适用场景较多，遍布经济生活中的方方面面。最后是地域分散性，特别是在互联网商业模式下，提供的产品或服务受地域限制较小，资金还具有地域分散的特点。由于涉众性社会资金分散性的特点，一旦发生风险事件，给调查取证造成了困难。

4.资金使用要求不一致，较难实现统一管理

也正是由于上述特点，不同类型的涉众性社会资金涉众性社会资金交易具有不同的交易特征和资金划付要求。比如，共享经济模式下，单笔消费交易频率高但金额确很小，且对合理的资金划转有一定时效性要求。而住宅专项维修资金管理过程中，资金使用频率很低，但单笔金额通常较大，而且需要业主委员会或相关组织同意方能使用。在以上原因的综合作用下，涉众性社会资金很难实现统一标准下的管理，埋下了风险隐患。

（三）涉众性社会资金管理制度环境分析

由于涉众性社会资金在多种商业领域存在，管理或监管机构不同，目前我国尚未形成在此方面统一的顶层设计，以分类管理形式存在。本研究对各领域的涉众性资金管理的制度环境进行了梳理。

1.预付式消费领域的资金管理相关制度

目前，我国用于预付卡的法律规范散见于不同层级的法律、行政法规或部门规章等规范性法律文件中，主要有《民法通则》《合同法》《消费者权益保护法》、商务部发布的《单用途商业预付卡管理办法（试行）》、人民银行发布的《非金融机构支付服务管理办法》和《非银行支付机构客户备付金存管办法》等规定，但由于对预付式消费没有进行系统性的制度设计，难以切实保护消费者权益。

各地政府也根据各地方实际情况出台了管理规定，但管理模式不一致，适用的领域也非常零散，很难有效统一监管。2018年上海颁布了《上海市单用途预付消费卡管理规定》，次年颁布了《上海市单用途预付消费卡管理实施办法》，指出要选择一家银行开设专用存款账户，签订专户管理协议，经营者要确保专用存款账户足额。2021年8月，北京市政府公开征求对《北京市单用途预付卡管理条例（草案）》的意见，指出，单用途预付卡发行超过行业主管部门规定规模的发卡单位应当在存管银行开立单用途预付卡预收资金专用存管账户。发行规模以及资金存管要求、使用和清退等具体办法，由市行业主管部门会同地方金融监管部门制定。

2.共享经济等新兴业态中押金及预付金的管理制度

2019年5月，交通运输部等六部门联合印发《交通运输新业态用户资金管理办法（试行）》（交运规〔2019〕5号），旨在加强网络预约出租汽车、汽车分时租赁（俗称“共享汽车”）和互联网租赁自行车（俗称“共享单车”）等交通运输新业态中的用户押金和预付资金管理。明确了用户资金收取原则，明确运营企业应当提供专用存款账户或者用户个人银行结算账户两种方式存管用户资金，并限制账户留存备付金比例。伴随着前期长租公寓负面影响的扩大，各地加大了对长租公寓的监管力度，代表城市有深圳、北京、上海等。

3.物业费及住宅专项维修资金管理制度

2007年《物权法》颁布后，公共维修资金受到社会高度关注。2007年12月，《住宅专项维修资金管理办法》（建设部、财政部令第165号）发布，初步确立了相关制度。目前，我国各地政府根据实际情况摸索、制定了相应的规定和程序，但专项维修资金的缴存标准、缴存方式及其管理主体也不尽相同。按照《住宅专项维修资金管理办法》，业主大会成立前，住宅专项维修资金由物业所在地直辖市、市、县住房城乡建设部门或财政部门代管；业主大会成立后，业主交存的维修基金划转，由业主大会决定账目管理单位。住宅维修基金按照专户存储、专款专用、所有权人决策、政府监督的原则，应当在当地商业银行开立专户，以物业管理区域为单位设账，按房屋户门号设分户账。由于业主大会成立率较低等原因，业主大会自行管理维修资金的数额很少。

各地对物业费管理也进行了摸索，例如，2020年3月1日施行的《深圳经济特区物业管理条例》第70、72条中明确规定物业管理费属于业主共有资金，并对资金的账户与使用条件有了具体规定，要求在数据共享银行开设业主共有资金基本账户，并通过物业服务信息平台，向全体业主实时公开业主共有资金基本账户或者共管账户信息。在共有资金保管上具有了类似信托受托人的职能。

4.其他涉众性社会资金管理相关制度

除以上领域外，管理制度还包括对社会保障资金、公益慈善资金、生态环境赔偿金、商品房预售资金等在其他场景下的涉众性社会资金约束。

（1）社会保障领域。在养老保险体系“第二支柱”方面，从1991年首次提出鼓励企业实行补充养老保险起，经过二十几年的建设，我国的企业年金制度从无到有，取得了较大的发展。2004年5月，《企业年金试行办法》（劳社部20号令）、《企业年金基金管理暂行办法》（劳社部23号令）开始施行，企业年金制度正式启航。职业年金方面，2015年《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》出台，2016年《关于印发职业年金基金管理暂行办法的通知》颁布，职业年金成为第二支柱的又一重要支撑。

（2）公益与慈善资金。2016年，我国《慈善法》颁布实施，在概念上，《慈善法》中的慈善信托与《信托法》的公益信托并行，慈善信托属于公益信托，二者在根本属性上具有一致性，但在立法上有区分。2017年，银监会、民政部联合印发《慈善信托管理办法》，标志着我国慈善信托规制体系基本建立。

（3）生态环境损害赔偿金。财政部等九部门于2020年3月联合印发《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》，对生态环境损害无法修复的案件，赔偿资金作为政府非税收入纳入一般公共预算管理，缴入同级国库。2020年8月，生态环境部等印发的《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》第11条提到，对生态环境损害可以修复的案件，赔偿义务人或受委托开展生态环境修复的第三方机构，要加强修复资金的管理，根据赔偿协议或判决要求，开展生态环境损害的修复。国务院办公厅于2021年11月发布了《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，旨在促进社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程。

全国各地政府也相应出台了本地相关实施办法和资金管理办法。例如，深圳市出台了《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》，设立生态环境公益基金，基金来源于生态环境损害赔偿金和社会捐赠等，实行慈善信托管理，基金不仅可以支付提起环境公益诉讼的费用，也可用于生态环境损害的修复等。

（4）商品房预售资金。为保证商品房预售资金优先用于工程建设，切实维护商品房交易双方合法权益，国家层面出台了《中华人民共和国城市房地产管理法》《城市商品房预售管理办法》（建设部令第131号）、《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房〔2010〕53号）。商品住房预售资金监管制度由各地制定，商品住房预售资金要全部纳入监管账户，由监管机构负责监管，确保预售资金用于商品住房项目工程建设。

各地陆续出台了商品房预售资金监督管理办法，规范商品房预售资金的监督管理，但各地的监管原则、允许使用资金的节点要求不尽相同。比如，北京市住房城乡建设委、北京银保监局、人行营管部等部门对《北京市商品房预售资金监督管理办法》（京建法〔2013〕11号）、《关于加强本市商品房预售资金使用管理的通知》（京建法〔2015〕23号）进行了修订，起草了《北京市商品房预售资金监督管理办法（2021年修订版公开征求意见稿）》，预售资金由现行的先网签后入账，调整为先监管保护后网签，即开发商在网签之前，将不能支取首付款、定金等款项。随着经济社会的发展，涉众性社会资金涉及的场景将更加丰富，政策制度体系也将更加完备。

（四）当前涉众性社会资金管理面临的主要问题

社会事件暴露出了涉众性资金管理中的问题，曾经的共享单车领军企业如今债务缠身，关联公司陆续注销，至少1600万人共计约15亿元的押金未退还。这些风险事件的背后不单纯是某一个商家经营不善或失信导致的，更重要的是相关制度的缺位，对涉众性社会资金管理中参与方约束不牢。当前涉众性社会资金管理面临的主要问题包括：

1.资金混同，存在挪用风险

一般而言，企业的资金账户不会区分固有资金和涉众性社会资金，在法律上也没有破产隔离等相应保护措施，因此涉众性社会资金进入企业账户后，往往会与企业的自有资金混同使用。在企业发生重大投资亏损、资金面紧张等情况下，涉众性社会资金存在被挪用的风险，很难安全退出、返还至个人。

在普通的涉众性社会资金业务中，人们在将资金交付给商户（资金收取方）后，在实践中往往就失去了对资金后续监督管理的真实权利，商户很少会主动公示专项资金的余额、使用情况等。个人也由于资金额度不大，或个人力量有限等原因往往处于劣势，最终只好对商户的糊涂账得过且过。对于商户而言，由于无须主动公示资金使用情况，往往容易挪用资金去其他领域，甚至最终运用有限责任公司的破产制度，以有限的责任获取巨额不法利益。

特殊情况下，有的商户会利用普通公民专业知识的匮乏、风险意识淡薄，诱使普通民众将资金用于一些非法领域进行敛财，而公众往往对资金的真实投向毫无了解，只知道商户许诺的收益和好处，最终可能成为受害者。

2.权责关系不清晰，未形成有效监督机制

涉众性社会资金管理中，存在多个参与方，如资金提供方、资金收取方、存管方、产品或服务提供方等，但他们之间的权利和义务并不清晰，且未形成有效监督机制。例如，专项维修资金的管理实践中通常存在三种模式，分别是由业主委员会自主管理、由物业企业管理、由房产行政主管部门代管。但是，我国很多地区的物业小区还未成立业主委员会，而后两种管理模式都存在“委托—代理”问题，各方主体权限不明晰，面对何时应当启用该项资金、如何使用及管理等问题时，各方经常出现推诿扯皮现象。

3.资金使用率、增值率较低

一般情况下，在社会公众的资金划转到商户或者制定账户后，长时间存储在账户上直到消费或按指令使用时才被划转取用，造成了大额资金的闲置。即便在保证涉众性社会资金正常使用的前提下，允许按照有关规定将闲置资金再投资用以保值增值，由于一般商户、管理机构或组织缺乏相应的投资能力和可靠的投资渠道，资金能否真正实现保值增值仍具有不确定性。资金在未投入使用的情况下，相关资金可能仅仅存放在银行活期账户中，产生资金冗余、增值率低等问题。

（课题牵头单位：百瑞信托有限责任公司）

摘自：《2021年信托业专题研究报告》