个人养老金账户创新空间想象：打通账户 加大税优

中国市场学会理事经济学教授 张锐

国务院办公厅日前印发的《关于推动个人养老金发展的意见》（下称《意见》）提出个人养老金实行个人账户制度，并本着先积累经验然后推广的基本原则选择部分城市先试行一年，由此让未来势必全面实施展开的个人养老金账户制充满了更多的想象空间。

个人养老金账户制是相对于基本养老金账户与企业年金账户而言的，前者称为养老保险“第三支柱”，后两者分别称为养老保险“第一支柱”与“第二支柱”。区别于基本养老金账户中的沉淀资金由职工所在单位与本人强制性缴纳而成，按照《意见》指引，个人养老金账户制的资金则完全来源于个人自由缴纳，同时虽然企业年金账户中的资金生成也不具强制性，但相对该账户仅仅适合企业内部员工，个人养老金账户的适配范围要广得多，即根据《意见》所指，在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者都可以参加个人养老金制度，由此将从事新经济工作的零工人群、农民群体等都囊括进个人养老金账户制之中。

除了自由付费以外，与基本养老金账户和企业年金账户相比，个人养老金账户的最大魅力恐怕是账户中的资金在保持封闭状态的前提下可以自主配置，即未到法定年限不得随便取出的前提下个人可以任意选择和购买符合规定的银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等运作安全、成熟稳定、标的规范、侧重长期保值的满足不同投资者偏好的金融产品，而不是像基本养老金账户中的资金只能以委托的形式全部交给社保基金进行管理与投资，同时也不同于年金账户中资金统一委托给保险与金融机构负责打理，按照谁积累谁管理的主权原则，缴费人其实就是个人养老金账户的管理者。

另外，完全不同于基本养老金账户与年金账户下缴费人基本不能及时掌握资金动态配置状况且存在“搭便车”动机，个人养老金账户的缴费人随时可以看到所投产品的收益以及资产价值的变动，同时还可以在不同价格的金融产品之间进行切换与优配，以获取最大化的增值收益，且收益部分全部转为账户积累，而不必以佣金的形式支付给委托代理机构或者转为地区调剂之用等，缴费人或账户管理人因此就多了一份自我高度负责意识与真实的投资成就感。

显然，个人养老金账户有利于多层次养老保险体系的健全与完善。一方面，基本养老金虽然覆盖面广，但所缴基数较小，相应养老金替代率较低，只能起到“兜底”的作用，而企业年金虽可以发挥补充作用，但惠及受众十分有限，不具广泛的社会意义，因此，作为“第三支柱”的个人养老金账户就是对“第一支柱”和“第二支柱”起到直接的加强作用，不仅为公众开辟了一条全新的养老保险渠道，同时能最终提高养老替代率，真正实现老有所养、老有所安；另一方面，由于多种原因，国内还有一部分人尤其是一些零工人群并没有参与社会养老保险，但按照《意见》规定，只有参加了城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者才可以参加个人养老金制度，这实际上倒逼部分人必须补充自己的社会养老保险账户，以全年拓宽夯实养老金保险的经济基础。

不错，围绕着“第三支柱”的建设，最近几年政策创新层面不断加大了相应的推动力与牵引力，如个人税收递延型商业养老保险在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区三地试点的基础上推向了全国，去年银保监会还推动中国人寿(行情601628,诊股)保险公司、中国人民财产保险公司以及太平洋(行情601099,诊股)人寿保险公司等六家人身险公司在浙江省（含宁波市）和重庆市开展专属商业养老保险试点，并自今年3月1日起试点区域扩大到全国。不仅如此，银保监会还批准成立了由17家企业共同出资筹建的国内最大的专业性养老保险公司国民养老保险股份有限公司，预计于今年年底正式开业运作。但总体而言，相关产品遇到了叫好不叫座的尴尬，“第三支柱”的进展不尽如人意。

从落地实施已经四年的个人税延养老保险看，截至目前累计实现保费收入不足6亿元，参保人数也只有5.1万人。与此同时，专属商业养老保险累计保费收入仅2亿元，参保人数仅1.7万人。再加上商业银行中部分具有真正养老金意义的个人养老储蓄，国内“第三支柱”养老保险余额也只有614亿元，在三大支柱中的占比仅为0.5%，覆盖人群不到0.17亿人，相应形成的养老金替代率也只有微不足道的3%。不过，在《意见》的牵引之下，“第三支柱”尤其是个人养老金账户制继续做大做实的可能性明显提升，相应政策的创新空间也值得想象。

想象之一是个人养老金账户制惠及人群会否有序扩围？按照政策规定，个人养老金账户中的缴费上限为每人每年1.2万元，同时《意见》明确“国家制定税收优惠政策，鼓励符合条件的人员参加个人养老金制度”，这也就是说，每一个人养老金账户每年可享受1.2万元的免税支持。按照5000元/月的个税起征点，上海财经大学高等研究院发布的《中国宏观经济形势分析与预测年度报告（2020-2021）》显示，国内约7500万人月收入符合免税要求，即至少7500万人能成为个人养老金账户制的受益人群，显然这一受惠面积太小，且将大量的中低收入者排除在外，对此，接下来是否会有针对性地降低免税基数，或者对中低收入群体的个人账户实施财政补贴以激励更多的人参与个人养老金账户制就具备了实质性的探讨意义。

想象之二是个人养老金账户制税优幅度是否适度加大？每一个人养老金账户每年可享受的1.2万元免税支持与先前的个税递延养老保险的税优规模完全相同，但个税递延养老保险所携带的税优效应不明显已是不争的事实，之所以如此，就是个税递延养老保险采取的是EET模式，即养老产品购买阶段免税，养老金领取阶段却要征税。尽管个人养老金账户制的1.2万元可以当年一次性享受免税，但税收幅度究竟能够产生多大的吸引力同样有待观察。对此，《意见》也明确了“根据经济社会发展水平和多层次、多支柱养老保险体系发展情况等因素适时调整缴费上限”的政策导向，因此，一个极有可能的趋势是，根据试点阶段个人养老金账户制参与人群规模、对个人税后收入的影响等变化因素，税优幅度也将作出动态调整。

想象之三是“三大支柱”账户可否有效打通？个人养老金账户制无疑是充实“第三支柱”的一股重要力量，但若受惠人群无法扩围，仅靠符合个税起征点的缴税人群创造个人养老金账户的资金积累，最终对“第三支柱”的增量贡献依然有限。而如果同时引进必要的制度创新，效果则会更显著，其中最有试验意义的就是打通“三大支柱”的账户，基本要旨是将“第一支柱”账户中的个人所缴部分转移至“第二支柱”账户中，此举可以带动更多的企业建立年金计划，同时“第二支柱”账户中的个人所缴部分也可以转移至“第三支柱”账户或者直接转换成个人养老金账户，由此一方面增加个人养老金账户的资金来源，扩充缴费人的所有权权能，并最终提高“第三支柱”的养老金替代率。

想象之四是基础设施便利性能否显著提升？依照《意见》所指，参加人通过个人养老金信息管理服务平台建立个人养老金账户，同时在符合规定的商业银行指定或者开立个人养老金资金账户，也可以通过其他符合规定的金融产品销售机构指定个人养老金资金账户，由此就牵涉出信息管理服务平台与商业银行以及相关金融行业平台的对接与联通问题。不仅如此，因涉及到税优支持，税管平台也须与前述平台实现链接与畅通。对于个人养老金账户的缴费人而言，购买产品的同时也在购买服务，从便利性出发，让参与人完全依据线上路径足不出户获取轻松体验，口碑传播之下个人养老金账户制定会挖掘与集结到更广泛的用户资源。