为什么 是什么 怎么做 从代表委员议案提案细看第三支柱养老保险

国务院总理李克强5日在作政府工作报告时指出，2021年的重点工作，包括“推进养老保险全国统筹，规范发展第三支柱养老保险。”

第三支柱出现在2021年政府工作报告中，毫无意外。去年年底，加快发展养老第三支柱的“政策暖风”频吹：10月21日，中国银保监会主席郭树清在出席“2020年金融街(行情000402,诊股)论坛”时表示，要发挥金融优势，大力发展第三支柱养老保障，以有效缓解我国养老保险支出压力。12月9日，国务院常务会议在部署促进人身保险扩面提质稳健发展措施时，提出按照统一规范要求，将商业养老保险纳入养老保障第三支柱加快建设。随后召开的中央经济工作会议再次提出，要规范发展第三支柱养老保险。

两会期间，多地人大代表以及经济界、医药卫生界等多个界别委员的议案提案，更是围绕着第三支柱展开。

其背后的原因不难理解，谁来养老、怎么养老、怎么才能拥有更好的老年生活，是青年人、中年人、老年人都关切的问题。

同时，回答好养老问题，也有利于构建新发展格局。“消费需求受制于养老体系的健全程度。”全国政协委员、上海市原常务副市长屠光绍表示，构建新发展格局是今年的大任务，要继续靠国内大循环来引领，要发挥内需对经济的支撑作用，消费需求仍然是重点。加快完善养老体制是中长期发展的重要任务，解决居民后顾之忧，居民才敢于消费。

为何频繁提及第三支柱

第三支柱为何如此重要，要从第一支柱、第二支柱定位的局限性来看。

3月5日提请审议的政府工作报告明确，提高退休人员基本养老金。这意味着，作为第一支柱的基本养老金将实现“17连涨”。第一支柱为十亿参保人的老年生活提供了最为可靠的基本保障，但是，保基本远远不够。

全国政协委员、中国人寿(行情601628,诊股)集团董事长王滨在提案中指出，我国养老金各支柱之间发展不均衡等问题仍比较突出，占据主导地位的第一支柱替代率偏低，全国平均不足50%，且呈下降趋势。全国人大代表、太平洋(行情601099,诊股)寿险上海分公司副总经理周燕芳在议案同样提出，第一支柱虽然覆盖人群广，但替代率平均不超过45%，仅能提供养老生活保障。

养老金替代率是指劳动者退休时养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率。根据世界银行建议，要维持退休前的生活水平，养老金替代率需不低于70%；国际劳工组织建议，养老金替代率最低标准为55%。

以全国平均替代率不足50%计算，退休后的工资不到退休前的一半。大家可以试想一下，退休后仅能领到目前工资的一半，生活将会发生哪些改变？而更为“扎心”的是，平均数不代表大多数。

再看第二支柱。第二支柱是由企事业单位发起的企业年金和职业年金，主动权在企业。周燕芳认为，第二支柱发展迟滞且空间有限，难以突破覆盖面小等困境。

相比之下，第三支柱虽尚处于发展初期、规模较小，但可自愿参与、由市场主体运营、账户资金归个人，具有激励性强、透明度高、灵活性好等优点。同时，受到政府大力支持、受众广，具有快速增长的潜力。此外，随着数字经济快速发展，未来将涌现更多的自由职业者、灵活就业者，而第一支柱的替代率和第二支柱的覆盖范围均有限，第三支柱成为最优选择。

究竟什么是第三支柱

尽管是最优选择，但第三支柱的定义还不明确。

“虽然长期以来学术界对养老保障体系三支柱模式研究讨论较为热烈，部分政府部门也常在统计信息、研究材料中使用三支柱的说法，但实际上，对于养老保障体系三个支柱的具体涵义、内容及统计范围等重要问题，迄今没有明确阐述。”全国政协委员、上海银保监局局长韩沂提出。

全国人大代表、中国银行(行情601988,诊股)业协会秘书长刘峰也提出，除商业保险外，对于个人储蓄性养老保险概念以及第三支柱相关金融产品的主要特点缺少统一认识；对于第三支柱应如何发展、如何设定目标规模和替代率，都没有提出明确的方向和具体指标体系。

“保险、银行、基金均推出了一些名称包含‘养老’的金融产品，但缺乏统一明确的定义。当前市场上众多养老理财产品在销售对象、存续周期、附加服务、产品收益等方面与其他投资理财产品缺乏本质上的区别。与此同时，我国资产管理金融工具大多期限比较短，广义养老金融资产普遍有短期化趋势，很难发挥商业养老金融的功能。”周燕芳举例道，“我国市面上已成立的50余只养老目标基金锁定期为一年、三年、五年，即最多五年后个人可赎回全部资金，产品灵活，短期收益具有吸引力，产品短期理财特征更明显，但难以形成长期养老储备。”

“合格”产品标准不明确，就给了“不合格”产品鱼目混珠的机会。或许这些产品能在短期内能带来可观的收益，但是对于二十年后、三十年后的老年生活，究竟能支付一次旅行、还是一份照护？答案是不确定的。

去年11月份，银保监会透露，正在推进研究明确养老金融产品的标准，按照“名实相符”的原则，对不符合标准的各类带有“养老”字样的短期金融产品坚决予以清理。

当然，解决这一问题的关键是尽快确定标准。多位代表委员在针对第三支柱的议案提案中均强调了明确定义。比如，刘峰就提出，第三支柱产品要坚持“长期投资长期收益、价值投资创造价值、审慎投资合理回报”。

为何最终确定了账户制

涉及第三支柱发展议案提案的另一个焦点，是建立专属账户体系。

据韩沂介绍，目前，我国第三支柱采用产品制，与账户制相比，个人参保时需要做产品选择，产品之间也难以相互转换，税收和财政优惠政策也只能针对具体养老产品，国家对个人养老保障的管理需要依赖具体产品的管理人，统筹管理难度大，政策的引导效应发挥不充分。

对于个人来说，本就对第三支柱产品较为陌生，想要在银行、保险、信托、基金等机构的产品中选出适合自己的产品，实在强人所难。从目前官方认证的第三支柱养老产品——税延养老险的发展窘境来看，流程繁琐、操作不便、难以理解等不佳体验，对买卖双方都是一种“劝退”。

周燕芳建议，对第三支柱下银行、保险、信托、基金等各类投资管理机构发行的养老产品账户打通，统一归集资金进行管理、投资，享有相对应的税延政策，更有利于激发居民个人积累养老金的动力并满足差异化的需求。

对于机构来说，“由于缺少享有税延政策支持的养老金账户，个人养老金产品普遍期限偏短、风险等级较低、收益偏低，能够长期持有、真正用于养老的并不多，限制了投资期限和投资的风险承受能力。”周燕芳认为，只有真正建立养老个人账户，鼓励居民养老的“长钱”进入个人养老金融产品市场，才能更好地让养老金融产品提高风险承担能力和风险管理能力，发挥资本市场为养老金保值增值的效力。

事实上，第三支柱建立专属账户已经确定。

就在两会召开前夕，人社部副部长游钧公开表示，经过充分研究论证，借鉴国际经验，总结国内试点经验，目前对于第三支柱发展已经形成了初步思路。总的考虑是，建立以账户制为基础、个人自愿参加、国家财政从税收上给予支持，资金形成市场化投资运营的个人养老金制度。而这一制度正在紧锣密鼓地推出。

在建立起第三支柱专属账户后，多位代表委员建议，应实现养老金在三支柱间的衔接、转换、贯通。

“第三支柱应当与第二支柱协同发展， 研究打通第二、三支柱税收优惠政策，在覆盖人群、优惠政策、资金管理等方面紧密衔接，共同建立起有效的补充养老保险制度，提升整个体系保障水平，提高个人参加第三支柱积极性和灵活度。”刘峰建议。

王滨则更进一步建议三支柱间应共享信息，实现不同层次养老保险产品的便捷转换和退出，以便于居民在长周期中根据自身经济状况、家庭结构、风险偏好等变化，对自己的老年生活统筹规划和动态安排。

比如，允许符合一定条件的参保人将第一支柱个人账户中的资金直接转移至第三支柱，实现市场化投资管理；允许离职人员将第二支柱归属个人的资金转移到第三支柱；对于所在单位未建立企业年金的，允许将企业年金中给予个人的税收政策转移叠加到第三支柱等。

第三支柱“主力”产品应该选谁

第三支柱是短板更是机遇，但机遇不仅仅针对保险业，银行、信托等金融机构均是参与者。

从国际经验来看，以德国为代表的成熟的第三支柱产品体系以保险类产品为主，占比70%左右。以保险产品为主体的优势在于有一定程度的保障收益，操作简单，不需要主动进行资产配置，这对人们的金融知识水平、对资本市场的丰富性和灵活性要求并不高。美国的第三支柱则是以资管产品为主体，占比65%左右，其优势是整体成本较低，基于人们金融知识的差异，有更多实现超额回报的可能，资管产品的信息披露也更为及时、透明。

“对于我国而言，以商业养老保险产品作为养老金第三支柱发展初期的产品主体更为合适，有利于充分发挥其长期性、安全性和收益性的特点，提升第三支柱的保障水平。”周燕芳还指出，我国民众总体风险偏好程度较低、追求稳定收益，金融知识普及有限，缺乏丰富灵活的资本市场和资产选择。因此，以商业养老保险为主、资管类产品为辅，更符合我国当前需求。

作为以风险管理为“独门绝技”的保险业，在精算技术及长寿风险管理方面具备专业优势。比如，能够精准利用生命表、经验数据和精算技术，对各种保险经济活动未来的财务风险进行分性、估价和管理，在资产负债管理的基础上实现长期投资、价值投资和稳健投资。特别是从目前来看，保险业是唯一能够提供终身年金产品的行业，年金化领取可帮助参保人合理安排养老金收入，解决长寿时代人均寿命不断延长带来的长期养老问题。

另外，保险资金与养老金都具有规模大、周期长的特点，都追求长期稳定收益的目标。周燕芳表示，长期锁定、收益稳健的商业养老保险能够真正形成支柱性的长期养老储备，有效帮助个人抵御长寿风险，实现老年阶段现金流的合理规划。同时，保险机构具备长期资金的专业管理经验，保险资产管理公司或养老金管理公司在实践过程中也积累了大量的保险资金投资经验和养老金管理经验。

从2020年出台的一系列政策文件到今年的政府工作报告传递出的信号来看，我国人身险发展的顶层设计已经完成。未来五至十年，人身险发展的新动力来自于养老和健康，新动力在促进人身险实现扩面提质稳健发展同时，将更好地服务民生保障和经济社会发展，让人人过上向往的老年生活。